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Primórdios do Imposto de Renda no Brasil

por Subsecretaria de Arrecadação e Atendimento publicado 01/09/2015 11h18, última modificação 01/09/2015 11h18

Contribuição paga pelas pessoas que recebiam vencimentos dos cofres públicos

A primeira disposição no Brasil sobre o imposto de renda, não especificamente com esse nome, surgiu no início do reinado de D. Pedro II com a Lei nº 317 de 21 de outubro de 1843, reproduzido ipsis litteris, que fixou a despesa e orçou a receita para os exercícios de 1843-1844 e 1844-1845. O artigo 23 estabeleceu um imposto progressivo sobre os vencimentos percebidos pelos cofres públicos e vigorou por dois anos. Assemelhava-se a uma tributação exclusiva na fonte.

Art. 23: Fica creada a seguinte contribuição extraordinária durante o anno desta lei.

§ 1º. Todas as pessoas que receberem vencimentos dos Cofres Públicos Geraes, por qualquer título que seja, ficão sujeitas a uma imposição, que será regulamentada pela maneira seguinte:

  • De 500$000 a 1:000$000 2 por cento
  • De 1:000$000 a 2:000$000 3 por cento
  • De 2:000$000 a 3:000$000 4 por cento
  • De 3:000$000 a 4:000$000 5 por cento
  • De 4:000$000 a 5:000$000 6 por cento
  • De 5:000$000 a 6:000$000 7 por cento
  • De 6:000$000 a 7:000$000 8 por cento
  • De 7:000$000 a 8:000$000 9 por cento
  • De 8:000$000 para cima 10 por cento.

§ 2º. Ficão exceptuados da regra estabelecida no paragrapho antecedente os vencimentos das praças de pret de terra e mar, e os vencimentos dos militares em campanha.

§ 3º. Na palavra vencimentos se comprehendem quaesquer emolumentos que se perceberem nas Secretarias, ou Estações Publicas.

§ 4º. O Governo estabelecerá o modo de arrecadar-se esta nova imposição.

A cobrança da contribuição extraordinária sobre os vencimentos foi regulamentada pelo Decreto nº 349 de 20 de abril de 1844. Alcançava, de forma progressiva, apenas os que recebiam vencimentos dos cofres públicos. A reação foi tamanha que foi imediatamente suprimida, mas estabeleceu um movimento pioneiro na instituição do imposto de renda.

O sistema econômico imperial, escravista e elitista, produzia um reduzido universo de possíveis contribuintes, pois poucas pessoas auferiam rendas. O país tinha uma extensão territorial imensa que dificultava, segundo as condições da época, implantar um imposto amplo e complexo.

 

A Guerra do Paraguai e os novos impostos

A Guerra do Paraguai (1864-1870) exigiu medidas fiscais para obtenção de recursos e o governo imperial promoveu uma modernização do sistema tributário. O imposto de renda, o imposto das grandes crises nacionais e internacionais, foi novamente lembrado, mas não da forma como hoje o concebemos.

O artigo 10 da Lei nº 1507 de 26 de setembro de 1867, que fixou a despesa e orçou a receita geral do império para os exercícios de 1867-68 e 1868-69, instituiu o imposto pessoal e o artigo 22 dessa lei o imposto sobre vencimentos. Seguem os artigos ipsis litteris.

Art. 10: Cobrar-se-ha de cada pessoa nacional ou estrangeira que residir no imperio, e tiver por sua conta casa de habitação arrendada ou própria, ainda que nella não more, um imposto de 3% sobre o rendimento locativo annual não inferior a 480$000 na corte, a 180$000 nas capitaes das Províncias do Rio de Janeiro, S. Paulo, Bahia, Pernambuco, Maranhão e Pará, a 120$000 nas demais cidades e a 60$000 nos mais lugares.

Art. 22. Todas as pessoas, que receberem vencimentos dos cofres públicos geraes, provinciaes ou municipaes, comprehendidos os pensionistas, jubilados e aposentados, ficão sujeitas ao imposto de 3% sobre os mesmos vencimentos, exceptuados os inferiores a 1:000$000.

O imposto pessoal, regulamentado pelo Decreto nº 4052 de 28 de dezembro de 1867, era cobrado de cada pessoa que morasse em casa própria ou alugada. Era um tributo sobre o patrimônio. Assemelhava-se ao atual Imposto Predial e Territorial Urbano.

O imposto sobre vencimentos, regulamentado pelo Decreto nº 3977 de 12 de outubro de 1867, previa que todas as pessoas que recebiam vencimentos dos cofres públicos gerais estavam sujeitas ao imposto, excetuados os inferiores a 1:000$000. O imposto era retido pelas repartições provinciais e municipais no ato do pagamento dos vencimentos. Esse imposto foi extinto logo depois, retornou em 1879 com uma alíquota de 5%. Durante algum tempo, ficou num ciclo de extinção e retomada. As alíquotas também variaram, até o imposto ser definitivamente suprimido no final da década de 1910. Era uma tributação exclusiva na fonte sobre rendimentos do trabalho assalariado, com alíquota fixa.

 

As tentativas de instituir o imposto sobre a renda no final do império

A primeira sinalização de um efetivo e definitivo imposto sobre a renda data de 1867, quando o Visconde de Jequitinhonha expôs e defendeu sua implementação, sem, no entanto, lograr êxito:

"A arrecadação deste imposto oferece algumas dificuldades, mormente a princípio; mas, em algumas nações a boa-fé dos contribuintes diminui, em grande parte, esse inconveniente, e a boa-fé nasce da ilustração do povo sobre a necessidade do imposto e sobre o seu bom emprego, que deve ser como semente lançada em terreno fértil. Talvez que, entre nós, não só a boa-fé de alguns, mas também a bazófia de outros tornem fácil e produtiva a arrecadação. Sim, entre nós há muita gente que antes quer parecer rica, do que confessar que é pobre"

Afonso Celso, o Visconde de Ouro Preto, quando Ministro da Fazenda, preocupado em reorganizar o sistema tributário, consultou, em 1879, os maiores financistas da época sobre a conveniência de instituir o imposto sobre a renda. As opiniões ficaram divididas.

Os que eram contra argumentavam:

“Receio os abusos do arbítrio na execução e duvido das vantagens práticas das medidas” (José Júlio Dreys);

“É um imposto difícil de estabelecer com alguma igualdade, menos produtivo do que se acredita e vexatório a uma população não habituada às contribuições diretas” (Belisário);

“Mui difícil na execução” (José Fernandes Moreira);

“Opino pelo imposto sobre a renda proveniente dos juros e dividendos de títulos conhecidos e autorizados pelo governo e de que se faz escrituração sujeita à fiscalização pública” ( Francisco de Paula Santos).

A maioria consultada, no entanto, se manifestou favoravelmente:

“Considero proveitosa e acertada uma contribuição sobre a renda. Proponho a tributação progressiva de vencimentos até 10%, incidindo em todas as remunerações pagas pelos cofres públicos, inclusive a lista civil da família imperial.” (Raphael Arcanjo Galvão);

“Uma imposição sobre a renda seria, não só proveitosa, mas ainda muito conveniente” (João Cardoso de Menezes e Souza);

“Uma taxa sobre a renda seria proveitosa e acertada” (Leopoldino Joaquim de Freitas);

“O imposto sobre a renda é, em minha opinião, o que menos objeções pode encontrar, e o que necessariamente terá de produzir mais avantajado resultado” (João Afonso de Carvalho);

“Não há motivos para que este imposto não seja adotado por todos os países, em que exista o nobre desejo de possuir-se um bom sistema tributário. Tenho firme crença de que, reconhecidas as suas vantagens, se fará ele aceito no Brasil, como já o é em muitas nações antigas e experimentadas”. (João José do Rosário);

“Entre nós, atenta a excessiva elasticidade, que se tem dado às contribuições indiretas, é indispensável, é urgente e altamente reclamada pelos mais vitais interesses do Estado a criação do imposto sobre a renda, não só para corrigir as desigualdades provenientes daquele abuso, mas ainda para podermos atenuar consideravelmente ou mesmo suprimir o imposto de exportação, reduzir o de importação, finalmente melhorar a organização do nosso sistema tributário, que efetivamente já conta alguns impostos sobre a renda, tais como o de indústria e profissões, o predial e outros.” ( Honório Augusto Ribeiro).

A posição de conceituados financistas chamou a atenção dos parlamentares. Ainda em 1879, uma comissão presidida pelo Visconde de Ouro Preto apresentou à Câmara de Deputados proposta de instituição do imposto sobre a renda:

“Cobrar-se-ão 5% sobre a renda dos contribuintes, que não pagarem o imposto de subsídios, de vencimentos, ou de indústria e profissões.

A arrecadação deste imposto terá por base a declaração da renda, feita pelo próprio contribuinte.
Somente a renda 400$ para cima está sujeita ao imposto.

No caso de recusar-se o contribuinte a fazer a devida declaração, substituirá a esta o cálculo da renda, feita pelos lançadores, que tomarão por base o valor locativo da casa de habitação e outros sinais exteriores de riqueza.”

A maioria rejeitou a ideia e o projeto não se converteu em lei.

Em 1883, o Conselheiro Lafayete, Ministro da Fazenda, nomeou uma comissão para rever as rendas gerais, provinciais e municipais. Essa comissão elaborou um projeto sugerindo a criação do imposto sobre a renda:

Art. 4º É criado no Império o imposto geral sobre a renda, fundado nas seguintes bases, podendo estabelecer-se diversas classes e subdivisões de taxas:

1º Da renda das terras, fazenda ou antes de todos os imóveis por natureza, cuja taxa deve ser paga pelo proprietário, 2%;

2º Da renda dos mesmos imóveis, pelo seu gozo, taxa paga pelo rendeiro, 1%;

3º Proventos ou lucros industriais, comerciais ou de outra natureza ou proveniência, juros de letras ou depósitos em caixas econômicas, somas dadas por empréstimos a particulares, ações de companhias (dispensadas estas de 1 ½ % do imposto de indústrias), todos os salários ou ganhos, ou todas as percepções pessoais, a título de trabalho, ou indústria, 2%;

4º Pensões, anuidades, dividendos ou rendas sobre títulos de fundos públicos, 2%;

5º Subsídios de membros do poder legislativo, vencimentos de qualquer natureza, percebidos por funcionários e pensionistas do Estado, abolido o atual imposto de 2%, 1%;

§ 1º São isentas as rendas cujo conjunto for de 600$ para baixo.

Mais uma vez venceu o temor de que o país não estava preparado para um imposto complexo e de larga repercussão. O projeto não foi aprovado.

 

Rui Barbosa e o imposto sobre a renda

O imposto sobre a renda teve em Rui Barbosa, primeiro Ministro da Fazenda do período republicano, um ardente defensor. Seu relatório de janeiro de 1891 dedica, com erudição e brilhantismo, 38 páginas ao tema. Mostra a história, as formas de aplicação do imposto e as propostas de adoção.

No relatório, Rui Barbosa lembrava as qualidades de um imposto justo, indispensável e necessário: “No Brasil, porém, até hoje, a atenção dos governos se tem concentrado quase só na aplicação do imposto indireto, sob sua manifestação mais trivial, mais fácil e de resultados mais imediatos: os direitos de alfândega. E do imposto sobre a renda, por mais que se tenha falado, por mais que se lhe haja proclamado a conveniência e a moralidade, ainda não se curou em tentar a adaptação, que as nossas circunstâncias permitem, e as nossas necessidades reclamam”.

Resumidamente, a proposta de Rui Barbosa se sustentava nos seguintes pilares:

  1. O imposto incidiria sobre as rendas provenientes de propriedades imóveis, do exercício de qualquer profissão, arte ou ofício, de títulos ou fundos públicos, ações de companhias, juros e dívidas hipotecárias e de empregos públicos;
  2. Estariam isentas as rendas não superiores a 800$000, a dos agentes diplomáticos das nações estrangeiras, rendimentos das sociedades de socorros mútuos e beneficência e juros das apólices da dívida pública possuídas por estrangeiros residentes fora do país;
  3. A declaração do contribuinte seria o ponto de partida do lançamento. O Fisco devia procurar outras fontes para a verificação fiscal, pois ficaria muito prejudicado caso se baseasse unicamente na declaração do contribuinte. Discordou da posição de alguns em entregar a determinação da renda unicamente ao arbítrio do fisco. Na sua visão, o arbitramento seria aceito se a renda não fosse conhecida fixa e precisamente.

Rui Barbosa considerava absoluta necessidade que não fosse submetido à ação do imposto direto o mínimo necessário à existência nas classes mais desfavorecidas. Esse mínimo, se o quiséssemos determinar, seria uma incógnita muito variável.
 

Tentativas de instituição do imposto na República

A aguda crise econômica e financeira por que passava o Brasil exigia soluções para equilibrar as contas do tesouro. Nos primeiros anos da República, o imposto sobre a renda foi por diversas vezes lembrado para reduzir o déficit orçamentário.

Na Assembleia Constituinte de 1890/1891 foi discutida a emenda do senador Muniz Freire que incluía os impostos de indústrias e profissões e sobre a renda do capital e sobre outras rendas pessoais ou industriais. A Assembleia rejeitou a emenda.

Em 1896, o ministro Francisco de Paula Rodrigues Alves ressaltou que o imposto de renda é o meio de que servem os países para obtenção de receita e desaparecer as desigualdades, mas a ideia de implantação não foi adiante.

Os defensores do imposto sobre a renda não se davam por vencidos. Em 1896, os deputados Serzedelo Corrêa e Augusto Montenegro, participantes da Comissão do Orçamento, propuseram sua adoção para o ano seguinte, mas não lograram êxito. Apesar do resultado, Serzedelo Corrêa visualizou melhor acolhida, conforme seu relato: “Pensa a comissão que o imposto sobre a renda é um corretivo para compensar as desigualdades das taxas indiretas. É uma sobrecarga que, com razão, deve recair sobre as classes mais abastadas em virtude do próprio bem-estar em maior escala de que gozam.”

Montenegro não acatou tranquilamente o resultado e declarou: “Não concordo com os conceitos externados no parecer sobre a dificuldade do estabelecimento entre nós do imposto sobre a renda; pelo contrário, parece-me que se impõe como remédio eficaz para reconstituição de nossas finanças e que mais cedo ou mais tarde será adotado pelo legislador.”

O tema logo voltaria. No projeto de lei da receita para o exercício de 1898, o Deputado Felisbelo Freire tentou adotar o polêmico imposto. O projeto que admitia um imposto sobre a renda foi aprovado na Comissão de Orçamento. A proposta era um imposto geral em que seriam arroladas todas as rendas percebidas pelo contribuinte sob qualquer título. O imposto seria cobrado em duas formas, por meio de retenção ou o que se chamava de pagamento à boca do cofre. Previa a declaração como forma de apuração do imposto e na sua falta cálculo a critério dos lançadores. Foi previsto um valor de isenção para rendimentos inferiores a 2:000$000.

O projeto passou numa votação, mas foi derrotado na última. Surgiram novamente grandes críticos como os deputados Alfredo Pinto, Paulo Ramos e Serzedelo Corrêa, antigo defensor do imposto, que havia mudado de posição. As alegações eram as mesmas: O Brasil não estava preparado para instituir imposto tão complexo e o governo gastaria na máquina administrativa mais do que arrecadaria. Felisbelo Freire criticou o predomínio dos capitalistas nos corpos deliberantes, pois a carga tributária continuava a apoiar-se no povo ou nas classes humildes e ressaltou que o imposto direto, de um emprego salutar como corretivo das injustiças clamorosas das taxas indiretas, dificilmente se aclimataria entre nós.

Ao relatar o orçamento da receita para 1904, o deputado Anízio de Abreu destacou a importância da instituição do imposto de renda. O Congresso mais uma vez considerou a cobrança difícil de ser efetivada.

A lei orçamentária para o exercício de 1911 (Lei nº 2.321 de 30 de dezembro de 1910), dedicou um capítulo para o Imposto sobre a Renda, bastante diferente de como hoje o concebemos. Esse capítulo englobava impostos sem vínculo com a renda como imposto sobre o consumo de água e imposto sobre casas de sports de qualquer espécie, na Capital Federal. Tributava à razão de 2% todos os subsídios e sobre todos os vencimentos maiores que 3:000$ anuais ou 250$ mensais, ficando isentos os vencimentos até 3:000 anuais, cobrando-se apenas os que fossem superiores a essa importância. Tributava também 2 ½ % dos dividendos dos títulos de companhias ou sociedades anônimas.

A partir da Lei nº 2.321 de 30/12/1910 e até a oficial instituição do imposto de renda no Brasil, a lei orçamentária era a base legal para a cobrança do imposto. O imposto sobre vencimentos foi cobrado, com alíquotas variadas, até o exercício de 1918. A Lei nº 3.644 de 31/12/1918, que orçou a receita para o exercício de 1919, não incluiu o imposto sobre vencimentos.

 

Presidente da República, senadores, deputados e ministros de Estado têm alíquota maior no imposto sobre vencimentos

A preocupação em obter recursos para o Tesouro era tão grande que a Lei nº 2.919 de 31 de dezembro de 1914, que orçou a Receita Geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1915, estabeleceu imposto sobre vencimentos, ordenados etc em que o Presidente da República, senadores, deputados e ministros de Estado tinham alíquota mais elevada. A proposta do imposto sobre vencimentos era tão abrangente que ninguém devia escapar da contribuição.

Sobre as quantias que fossem efetivamente recebidas em cada mês por qualquer pessoa civil ou militar que percebessem vencimentos, ordenados, soldo, diária, representação, gratificação de qualquer natureza, porcentagens, quotas, pensões graciosas ou de inatividade, reforma, jubilação, aposentadoria,disponibilidade, ou qualquer outro título pela prestação de serviços pessoais, era cobrado o seguinte imposto:

  • De 100$ até 299$ mensais – 8%;
  • De 300$ até 999$ mensais – 10%;
  • De 1:000$ mensais ou mais – 15%
  • Presidente da República, Senadores, Deputados e Ministros de Estados – 20%;
  • Vice-Presidente da República - 8%.
  • A crise internacional decorrente da 1ª Guerra Mundial era tamanha que desequilibrou a economia dos países, em especial o comércio exterior. A Lei nº 2.919/1914 dava poderes ao Presidente da República a decretar novos impostos:
    • Art. 2º. É o Presidente da República autorizado:
    • VII. A decretar, enquanto durar a atual crise financeira, o imposto de 5% sobre os salários, jornais, diárias, vencimentos ou quaisquer vantagens pecuniárias percebidas pelos operários, jornaleiros, diaristas e trabalhadores da União.

 

Prepara-se o cenário para instituição do imposto sobre a renda

Em 1920, o deputado Otávio Rocha defendeu a implantação do imposto de renda com um projeto em que tributava os que percebessem renda líquida maior que 6:000$000. Até 30:000$000, estariam sujeitos a alíquotas progressivas que oscilavam de 1% a 10%. Permitia-se dedução a título de encargos de família na proporção de 5% por pessoa. Nesse mesmo ano, o Ministro da Fazenda Homero Batista considerou que, dos impostos diretos os que mais aconselháveis se fazem à situação brasileira são os de renda.

Em 1921, foi a vez de o deputado Mario Brant defender, na Comissão de Finanças, o imposto de renda. Segundo Brant, sob o aspecto ético, era o imposto mais justo e sob o ponto de vista fiscal, o mais produtivo e o mais elástico. Entendia ser inadmissível que um país de instituições liberais não tivesse em seu sistema tributário o imposto sobre a renda.

Antônio Carlos, presidente da Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados e relator do orçamento da União, impressionado com a defesa do senador Leopoldo de Bulhões, ex-Ministro da Fazenda, para a implantação do imposto de renda, convidou-o a comparecer à Comissão, para combater os argumentos com que esse imposto era atacado. Anos antes, Leopoldo de Bulhões, havia mostrado o nível de aperfeiçoamento que o imposto de renda havia alcançado em outros países com arrecadação cada vez mais satisfatória. Bulhões não chegou a apresentar o projeto de lei que defendia, uma vez que logo depois abandonou a política.

Havia, porém, no Congresso vozes dissonantes na adoção do imposto de renda como a de Carlos Maximiliano, que, em discurso de 8 de novembro de 1922, atribuía a sua implementação a mero espírito de imitação de outros países e fazia apologia das qualidades do imposto velho.

O imposto sobre a renda participava cada vez mais da receita tributária dos países em que foi instituído. O Brasil conscientizava-se de que seria um importante meio de angariar recursos e de possuir um sistema tributário mais justo. Pouco a pouco, as resistências históricas no Congresso e na sociedade eram quebradas.

Em dezembro de 1922, o deputado Antônio Carlos propôs a substituição de alguns dos impostos que constavam na lei orçamentária sob o título de imposto de renda por um imposto que recaísse sobre a renda global. Antônio Carlos teve importância na instituição do imposto de renda, sobretudo pela função que desempenhava no Congresso (Presidente da Comissão de Finanças e relator do orçamento), ainda que tivesse afirmado em 1919 que o imposto de renda marcaria a última etapa da evolução tributária dos países. Entre 1926 a 1930, seria Presidente de Minas Gerais. Daria nome à avenida onde se localiza o edifício-sede do Ministério da Fazenda no Rio de Janeiro, embora a escolha não tenha sido homenagem direta ao papel que exerceu na criação desse tributo.

Aproximava-se o momento de adoção do imposto sobre a renda no Brasil.